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国家土地督察南京局:低效用地再开发难在何处


发布时间:2017-07-13 | 来源: 国家土地督察南京局 【字体:

  城镇低效用地再开发,是实现土地资源循环利用、可持续利用的关键环节,也是落实新发展理念、推进新型城镇化的迫切需要。国土资源部数次发布开展城镇低效用地再开发试点的指导意见,浙江、辽宁、上海等地陆续铺开试点工作。在很多城市,低效用地再开发目前已成为重要的用地方式。

  在实践中,低效用地再开发也遇到了不少现实困难,简单归结起来,即利益难调、合力难聚、手段难用。这“三难”正在影响实施低效用地再开发的效率,需要在制度和机制上予以破解。

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  多方博弈

  利益难调

  城镇低效用地再开发与集体土地征收相比,市场化程度更高,利益主体的参与、博弈更为激烈,化解矛盾、平衡利益的难度更大。

  历史遗留问题多,打破现状就需要调和争议。存在时间已久的低效用地,往往权属关系不清晰、不规范,暗藏历史遗留问题,权属争议多、利益纷争大,维持现状可能相安无事,然而一旦实施再开发,矛盾就会很快暴露出来。例如:某二线城市市区食品城改造升级,原地块内国有划拨土地、出让土地与集体土地交叉存在,还有部分历史违法用地,仅厘清关系、调和争议就耗费了大量人力和时间,工期一拖再拖。

  土地大多被抵押,存在复杂债权债务关系。涉及低效用地的企业多数经营状况较差,有些已经是“僵尸”企业,处于“休克”甚至破产的状态下,土地成为其主要资产,也是其与政府“讨价还价”的重要砝码,为了追求利益最大化,当事企业在再开发问题上一般不会轻易“松口”;而且,这些土地大都已被抵押,存在复杂的债权债务关系,再开发需要做大量的善后工作。例如:某经济开发区一宗60亩项目地块,尚未建成即因资金链断裂停工闲置,当地管委会历时3年,组织进行了多轮商谈,才促成地块嫁接开发。

  各方对土地增值预期高,不愿轻易退出。各方面对土地增值抱有很高的预期,普遍认为土地“越捂越值钱”。在这种氛围下,土地使用权人一般不愿轻易退出,有的要价明显脱离实际,有的要求参与到再开发中继续分享权益。这类要求有些是不合理的或者难以实现的,政府和公众都无法接受,还有些不符合现行政策,存在违规风险,再开发工作有时因此僵持不前。

  2

  动能不足

  合力难聚

  城镇低效用地再开发需要地方政府、土地使用权人等利益相关方协调一致,形成合力。但目前来看,在部分地区,推动再开发的“动能”不足。

  地方政府推动再开发风险大、“收益”少。从地方政府的角度看,城镇低效用地再开发难度高、风险大(易引发信访、诉讼甚至群体事件)、收益低(补偿安置、评估协商、土地平整、纠纷调处等投入较大),政绩却不易迅速显化。因此,尽管农用地转征收难度越来越大,却仍然是多数地方解决用地问题的优先选择。例如:某矿业城市的经济开发区,老区10平方公里内大片土地厂房荒废,但当地政府没有积极推动再开发,而是另行选址又设立了一个新的开发区。

  土地使用权人持有低效用地没有经济压力。当前,我国土地使用权在取得、转让环节的价款、税费较高,但在持有环节经济负担较低。城镇土地使用税作为土地持有环节的稀有税种,税率偏低且征管不严。多地反映,低效用地企业经营情况普遍不好,土地使用税更难征缴到位,有的干脆弃而不征。同时,尽管土地使用权出让都设定了年期,但续期费用、逾期处置等问题处置得不是很严格,导致剩余年期对低效用地的价值评估影响不够大。这些因素,使得低效用地的使用权人持有土地没有经济上的压力,对再开发也就没有了紧迫感。

  其他开发主体对再开发的风险和不确定因素有顾虑。当前,我国对城镇低效用地再开发的法律法规还不完善,开发过程中的风险和不确定因素多,而且重组企业的费用普遍高于新建企业。在比较利益不明显的情况下,社会资金介入再开发的热情不高,有用地需求的企业也更倾向于在一级市场从政府手中拿地。

  3

  标准缺失

  手段难用

  什么是低效用地, 目前并没有严格的法定标准,无法像闲置土地那样依规处置,地方政府在推动再开发的过程中,普遍存在操作手段不管用、不好用的问题。

  行政手段顾虑多,力度不够。2011年《国有土地上房屋征收与补偿条例》颁布实施后,取消了政府强制拆迁的权力,加之民众法治意识普遍增强,地方政府在推动再开发方面更加谨慎,主要措施就是专项清查、规划管控、协商谈判,面对一些无理要求和“拖、赖”等抵制行为显得无能为力。

  经济手段束缚多,效用弱。政府回购是再开发的重要方式,但受到地方财力、成本价格等制约,规模有限;特别是在财力较弱、“去库存”压力较大的中小城市以及对升值不大的工业用地,地方政府无力也不愿大量回购;有国土资源局的工作人员对笔者直言,土地收回来也是闲着,还占压资金,不如维持现状。为倒逼低效企业主动退出,有的城市探索了提高城镇土地使用税税率并对高效用地企业奖励返还的做法,但在执行过程中阻力较大、操作困难,效果并不理想。

  法律手段障碍多,执行难。在供地时,各地大都通过出让合同、招商协议等约定了投资强度、容积率甚至产值、税收等指标,但在不能达标发生违约时,地方法院对此类诉讼普遍不予受理,在强制执行上司法机关也不愿介入。在现实中,通过司法途径促成的低效用地再开发案例并不多见,少有的成功案例也是持续多年或在其他因素助推下实现的。

  4

  优化顶层设计

  改善外部环境

  随着经济发展新常态的到来和供给侧结构性改革的深入推进,加快城镇低效用地再开发的任务更加迫切、时机更加成熟。笔者在此建议:

  优化顶层设计,构建有利于土地资源循环利用的制度体系。加强国土开发空间管制制度,加快落实“人地挂钩”政策,从严管控新增城镇工矿用地增量,建立与人均城镇建设用地现状面积紧密挂钩的新增建设用地指标分配机制。以降低土地取得和转让环节的税负、增加土地持有环节的税负为方向,着力建立以房地产税为主体的不动产税收体系,使政府土地收益的实现方式主要由“一次性”出让金转化为“细水长流”的税收。完善土地产权和使用制度,明确并严格执行土地使用权续期及逾期处置办法,进一步显化使用年期在土地价值评估中的作用,形成“再开发越晚、剩余年期越短、土地补偿越少”的利益逻辑。

  健全保障机制,改善再开发外部环境。发挥规划的引领和管控作用,借鉴吸收发达国家城市更新(Urban Renewal)、棕地(Brownfield Site)开发等方面的理念做法,把低效用地再开发纳入大区域土地和城市规划统筹,促成有序的再开发梯度循环。土地使用权转让二级市场作为再开发的重要平台,完善市场规则和权益保障,提升服务和监管水平,保持合理的一、二级市场比价关系,维护好市场预期。完善再开发的法治保障,建立完善低效用地的认定、监管、处置等方面的法规政策和相关标准,探索建立通过民事诉讼的方式解决土地开发违约争议的渠道。

  强化约束监督,促进再开发循环持续。强化土地利用绩效考核和监督,建立土地利用效率年度公报制度,把土地利用效率变化纳入发展质量考核和自然资源资产离任审计的重要内容。完善土地利用监管平台,依托大数据、云计算等信息化技术和不动产统一登记等数据库平台,逐步将企业的用地、用工、产值、税收等信息联网互通,实现对城镇工矿用地的精细化管理。

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