[按语]：在贯彻科学发展观的学习实践活动中，国家土地督察成都局非常注重结合地方改革创新的实践，开展调查研究工作。日前，他们针对督察区域土地利用和管理的热点与难点问题，有目标、有重点地选择地方创新性工作，进行跟踪深度调研与分析解剖，形成调研成果。现将成都督察局就成都市建立耕地保护基金制度的有关情况形成的调研报告于以发表。以达到学习借鉴，提高认识，创新思路，共建保障科学发展的国土资源管理新机制的目的。 

    耕地保护是关系我国经济和社会可持续发展的全局性战略问题。为进一步加大耕地保护力度，今年初，成都市建立了耕地保护基金制度，其目的是广泛调动农民直接参与耕地保护的积极性和主动性。目前正在进行制度实施的前期准备工作。近日，我们围绕这项制度出台的背景、制度内容、具体工作措施、对耕地保护带来的积极意义、需要进一步解决的问题等，到成都市进行了专题调研。

　　一、成都市建立耕地保护基金制度的背景

　　成都市建立耕地保护基金制度，是源于以下三方面的考虑： 

　　第一，是为了增大广大农民保护耕地的内在动力。耕地是我国农民赖以生存的重要资源，但长期以来，农民直接从耕地上获取的收益却相当微薄，与其在耕地上投入的巨大劳动量形成了很大反差，这无疑挫伤了农民耕种土地的积极性。农民保护耕地的内在动力不足，甚至为换取生活条件的改善而随意变更土地用途、破坏土地资源，对坚守耕地红线带来巨大压力。而对于地方政府来说，在我国目前的土地制度框架下，却享有农用地转用带来的巨大收益和耕地保护产生的经济、社会效果。地方政府占用耕地的积极性与农民保护耕地的消极态度两股力量合在一起，导致耕地保护工作十分被动，责任难以落实。

　　第二，是为增加农民收入、改善农民生活寻求新的途径。城乡二元结构严重制约农民收入水平的提高和农村社会的发展。在统筹城乡综合配套改革试验区建设中，增加农民收入和破解农民社保、养老、就业或创业的资金难题，成为工作的重点之一。这也要求在加快城镇化建设的同时，将城市实现的土地收益更多地投入到农业基础建设和农村社会发展上来。

　　第三，是有序推进城乡综合配套改革试验的需要。作为统筹城乡综合配套改革试验区的成都市，必须妥善处理发展与保护的关系。探索一条既能促进经济发展，特别是增加农民收入，又能有效保护土地资源的耕地保护新机制，就成为摆在成都市面前的一项紧迫的重大课题。

　　这些问题的解决，无不有赖于制度创新。如果简单地按照人头或承包耕地数量向农户分发资金，难以保证农民将钱用到耕地种植和地力建设上。成都市在反复调研的基础上提出，积极利用经济和契约手段，完善耕地保护机制。具体办法是：通过设立耕地保护基金，为承担耕地保护责任的农户提供养老保险补贴的方式，提高农民保护耕地的积极性和主动性,进而实现在统筹城乡发展建设过程中耕地总量不减少、质量稳步提高。通过这种方式，达到保护耕地与增加农民收入、解决农民养老保险所需资金“一举三得”的目的，从而有效破解 “三农”问题，促进城乡统筹发展。

　　二、成都市建立耕地保护基金制度的基本思路

　　成都市建立耕地保护基金制度的基本思路是：在城乡统筹、以城带乡、以工补农原则指导下，创新耕地保护机制，通过多渠道筹集资金，加大对农村、农业和农民的投入，有效保护耕地特别基本农田，提高耕地综合生产能力；通过为承担耕地保护责任的农户提供养老保险补贴，建立完善耕地保护补偿机制，提高农民保护耕地的积极性和主动性，做到权、责、利对称，以确保在统筹城乡发展建设过程中耕地总量不减少、质量稳步提高，让广大农民共享经济社会发展成果。

　　三、耕地保护基金制度的主要内容

　　成都市委、市政府《关于加强耕地保护进一步改革完善农村土地和房屋产权制度的意见（试行）》（成委发〔2008〕1号）、成都市政府《关于印发<成都市耕地保护基金使用管理办法（试行）>的通知》（成府发〔2008〕8号）对耕地保护基金制度的内容作了较具体的规定。

（一）适用对象。耕地保护基金主要用于在成都市范围内拥有土地承包经营权并承担耕地保护责任的农户，以及承担未承包到户耕地保护责任的村组集体经济组织。适用对象不因承包地流转而发生变化。即，土地承包经营权流转后，耕地保护基金补贴仍归原承包经营权人；耕地保护责任也仍由原承包经营权人承担。

　　（二）资金来源。根据财政部门的测算，成都市每年的耕地保护基金规模大约在26亿元左右，其中，市级13亿、区（市）县13亿。按照“统一政策、分级筹集”的原则，耕地保护基金由市和区（市）县共同筹集。主要来源包括：

　　（1）每年市、区（市）县两级的新增建设用地土地有偿使用费；（2）每年缴入市、区（市）县两级财政的土地出让收入的一定比例的资金。以上两项不足时，由政府财政资金补足。所筹资金全部纳入耕地保护基金专户，由市国土局统一管理，根据各区（市）县的耕地面积和类别进行统筹安排。

　　（三）补贴标准。根据全市耕地质量和综合生产能力，对耕地（具体指种植农作物的土地，包括水田、旱地、菜地及可调整园地等）按基本农田和一般耕地实行类别保护与补贴。其中，对基本农田的补贴标准为400元/亩·年，对一般耕地的补贴标准为300元/亩·年。耕地保护补贴标准根据全市经济社会发展状况和耕地保护基金运作情况，相应增长。

　　（四）使用范围。耕地保护基金主要用于：（1）耕地流转担保资金和农业保险补贴；（2）承担耕地保护责任农户的养老保险补贴；（3）承担未承包到户耕地保护责任的村组集体经济组织的现金补贴。耕地保护基金资金总量的10%用于农业保险补贴，剩余资金用于农户养老保险补贴和集体经济组织现金补贴。 

　　（五）社保补贴。农民承包耕地保护基金的90%用于承担耕地保护责任农户的养老保险补贴，由符合参保条件的农户家庭成员平均分享，直接划入农民养老保险个人账户。每户符合参保条件的人数出现增减情况时仍由家庭全体平均分享；家庭参保成员有符合养老金领取条件并已开始领取的，其原养老保险补贴由其他家庭参保成员平均分享。购买农民养老保险除补贴外的不足部分由农民个人承担，多余部分可申请领取现金。参保农民按规定标准和时限缴足个人缴费部分后，可按规定领取养老金。不愿按规定标准和时限缴足个人缴费部分的农民，男年满60周岁、女年满55周岁，可一次性提取养老保险个人账户的资金。

　　四、耕地保护基金制度的配套工作措施

　　为稳步推进耕地保护基金制度的落实，成都市研究提出了一系列配套措施。

　　——完善耕地保护登记，夯实耕地保护基础。结合第二次全国土地调查，查清全市耕地保有数量等基本状况，建立耕地保护档案（图、表、册），进行耕地保护登记，发放耕地保护责任书，把耕地保护面积落实到村、组和农户，实现与农业、林业、统计等相关部门数据与管理的协调一致。

　　——优化土地利用规划，确保耕地数量和质量稳定。一是坚持按照“三个集中”，科学合理地调整优化土地利用结构和布局，节约集约用地。二是根据经济社会发展总目标、土地资源的承载能力和规划修编规程的要求，合理确定用地规模，既为发展提供用地空间，又为耕地保护找到有效的结合点。三是依据土地利用规划，科学编制土地整理和基本农田专项规划，通过大力开展土地整理“金土地工程”、“沃土工程”，确保耕地得到及时补充，耕地质量稳步提升。四是把耕地和基本农田指标作为指令性指标分解下达各区（市）县，落实到农户、地块，落实到规划图斑。

　　——签订耕地保护合同，完善耕地保护责任体系。设立耕地保护基金后，将执行新的耕地保护机制，即由区（市）县人民政府通过与耕地保护责任人（承担耕地保护责任的农户和村组集体经济组织）签订《耕地保护合同》的形式，对耕地保护地块、面积、级别、期限和补贴资金及违约责任等内容进行约定，综合运用行政、经济、法律手段，完善耕地保护责任体系。区（市）县人民政府根据耕地质量和综合生产能力，在每年完成耕地保护目标后，对耕地实行类别保护与补贴，确保耕地保护目标实现。

　　——相关部门分工协作，各负其责。市国土局依据土地利用总体规划和土地利用现状，负责耕地保护基金运作管理和制定年度分配方案，并会同市农委划定耕地保护的类别和对耕地保护责任落实情况进行监督检查；市财政局负责耕地保护基金的筹集和使用的监督管理；市农委负责耕地保护基金用于耕地流转担保和农业保险的运作管理；市劳动保障局负责对承担耕地保护责任的农民养老保险的运作管理。

　　——强化对耕地保护目标责任的监督，严格基金管理。国土部门将通过实施遥感监测、实地检查等措施，对耕地保护责任人的履约情况进行动态监督检查。市和区（市）县监察、国土部门将建立耕地保护举报奖励制度，设立举报信箱和开通举报电话，对破坏耕地行为进行举报并经查证属实的，给予举报者一定奖励。通过以上措施，发现耕地保护责任人未认真履行耕地保护责任、非法改变耕地用途或破坏耕作层致使耕地生产能力降低的，区（市）县政府有权单方面终止履行《耕地保护合同》，责令保护责任人在规定期限内恢复耕地生产能力；造成耕地永久性破坏的，已发放的耕地保护资金补贴，由政府全部予以追缴，国土部门还将依法进行处罚；构成犯罪的，依法追究其相应刑事责任。

　　五、耕地保护基金制度的预期政策效果

    一项制度的创新，必须针对并着眼于根本问题的解决，其付诸实施后，能带来相应的积极效果。成都市耕地保护基金制度，着眼于耕地保护激励机制的建立，力求在耕地保护和农民增收上实现双赢，带来积极的社会、经济效果。

　　首先是有利于切实保护耕地。一方面通过耕地补贴基金的激励，调动农民自觉保护耕地的积极性和主动性。据测算，一个三口之家的农户，一年所得的耕地保护补贴，一般可缴纳两个人的养老保险；另一方面通过签订《耕地保护合同》，强化了农民保护耕地的责任意识。

    其次是有利于大幅度减少土地违法行为的发生。由于农民可以从耕地获得经济利益，势必会自觉保护耕地，主动与土地违法行为作斗争。有了这样一支庞大的监督力量，土地违法违规行为必将大幅度减少。

    再次是有利于增加农民收入，创新农村社会保障模式，促进城乡统筹和谐发展。将耕地保护补贴纳入农民养老保险专户，在一定程度上解决了农民缺乏参加社会保障资金的问题，客观上增加了农民收入，同时解决了农民的长远生计，对逐步缩小城乡差别，减少社会矛盾，统筹城乡发展具有重要意义。

　　六、实施过程中需要进一步完善的问题

    总体上看，成都市耕地保护基金制度方向正确，考虑较全面，设定的目标明确，具有可操作性。但是其中也还存在一些问题，需要在实施过程中进一步研究解决。 

　　（一）需要进一步提高基层干部对耕地保护基金制度的认识。客观上讲，由于耕地保护力度加大，必然对随意改变农地用途形成抑制，对粗放利用土地换取地方经济发展形成一定的制约。基层干部如果仍旧抱着原有落后的发展观念，片面追求GDP的增长，必然对耕地保护基金制度的建立怀有抵触情绪，不利于耕地保护基金制度的真正落实。

　　（二）落实耕地保护基金制度，需要财政力量的长期支持。耕地保护基金制度，对地方经济发展水平、财政实力提出了较高要求，有足够的资金保证是落实耕地保护基金制度的根本保障。   

　　（三）关于地类的划分标准。按照规定，耕地保护基金根据全市耕地质量和综合生产能力，实行分类保护与补贴。这样，1亩基本农田的补贴标准每年要比一般耕地高出100元。问题在于，以什么标准划分基本农田和一般耕地，才能使农民不致感觉到不公平，值得研究。

　　（四）关于耕保基金的计补面积。这项制度在征求农民意见的过程中，多数农民要求按现在实际耕种的土地面积计算耕地保护补贴金额。带来的问题是，如果要重新测算农民现在实际耕种的土地面积，不仅工作量大，且目前技术手段也难以跟上；如果不重新测算，由于实际耕种的土地面积与账面记载的土地面积出入较大，又难以确定采用何种面积作为计补基数。根据我们调查，农村耕地面积账实不符，主要是由三个方面的原因所致。一是国土部门与农业部门在农地面积的统计口径上不一致；二是农民实际承包耕种的土地与账面土地存在折算关系。普遍情形是，耕地1亩计1亩，旱地每2亩计1亩，坡地每3亩计1亩，但承包经营权证上对农户承包土地类型并无严格区分和记载；此外，为减少纳税额，农民实际承包土地的面积与作为计税依据的承包经营权证上记载的面积也有很大出入。这些问题的存在，对计算耕地保护补贴造成了一定的困难，需要在技术上加以解决。

    （五）关于新开垦地及自留地是否纳入补贴范围。开垦荒地对增加耕地面积而言是件好事，但如果将新开荒地纳入耕地保护基金补贴范围，则有可能导致为多得到补贴而随意垦荒，造成生态环境被破坏的现象。此外，农民自留地未纳入农业承包合同内容，是否将自留地纳入耕地保护基金补偿范围，也是一个值得研究的问题。

（六）具体工作中还需要强化监督管理。按照《成都市耕地保护基金使用管理办法（试行）》，由区（市）县政府与耕地保护责任人签订《耕地保护合同》，由于工作量大，实际操作中可能变成逐级下签的做法，这与耕地保护基金直接补到耕地，惠及农户的初衷并不一致，同时在中间环节还可能出现徇私舞弊、侵害农民利益的行为，需要强化监督管理和防范措施。此外，按规定，若造成耕地永久性破坏，已发放的耕地保护资金补贴将全部予以追缴，限于现有技术手段，加之执法监察力量薄弱，目前还难以对破坏耕地的行为完全做到及时发现和处理，事后追缴措施的可操作性有待提高。

　　（七）对具体土地管理工作会带来一定压力。首先是增加了征地的成本，征地工作面临阻力。由于农民可以通过耕地保护基金，持续从耕地中获取稳定经济收益，因此一旦征地，这部分收益就必然会转化为新的征地成本支付给农民，否则会遭到农民的强烈抵制。其次是会显化一些历史遗留问题，诸如农民要求对以前被平调的耕地享受保护补贴等，在一定时期会造成涉地信访量的增加。
 
　　成都市耕地保护基金制度的建立，对创新耕地保护机制作了积极的探索，值得鼓励。目前，这项制度尚处于小范围试点阶段，我们将继续跟踪并关注其在实施过程中遇到的问题，及时总结和报告有关情况。