| 建立土地执法早发现机制的有益尝试 |
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| 2008-05-06 13:36:00 来源： 作者： |
为了进一步加强对基本农田的保护和监管，四川省峨眉山市立足实际，积极探索应用现代信息技术监控基本农田新方法，推进执法监管早发现机制的建立。近日，围绕这项工作开展的有关情况，我们到峨眉山市进行了专题调研。
一、基本背景
峨眉山市地处四川盆地西南边缘，幅员面积1174平方公里。全市辖12个乡镇，共253个行政村。目前，全市共有耕地面积1.77万公顷，其中基本农田1.63万公顷。
近年来，峨眉山市在基本农田保护方面做了大量的工作。一是落实保护责任，建立联动机制。落实了非农建设占用耕地的补充机制，将基本农田保护与“三无”乡镇建设紧密结合。建立了由相关部门与各级基层政府组成的基本农田保护联动机制。建立了自上而下明确的基本农田保护责任体系，形成乡（镇）、村、组三级监察信息网络，对基本农田进行立体监控。二是强化执法监察。结合年度土地利用现状变更调查，检查基本农田保护情况，纠正土地违法行为。通过向社会公布举报电话和举报途径，将基本农田的保护纳入全民监督的轨道。落实基本农田动态巡查制度。
随着经济的快速发展，特别是峨眉山市处在旅游业发展的前沿，在经济利益驱动下，损毁耕地甚至基本农田的现象屡禁不止，耕地保护面临巨大挑战。现有土地执法监察力量单薄，技术手段落后，不能对全部基本农田实现实时有效监控，土地违法违规行为难以得到及时制止。加之在多数情况下，对基本农田的破坏是发生一段时间后才被发现，这样就已经对基本农田造成了难以弥补的毁损。要拆除违法建（构）筑物，也会带来较大的经济损失。传统的工作方式显然已不足以应对目前严峻的土地违法违规形势，亟待建立灵敏高效的早发现机制，采用更加灵活严密的监控手段。
按照徐绍史部长在百日行动期间提出的关于建立早发现、早报告、早纠正机制的要求，峨眉山市国土资源局在土地执法监管早发现机制建设方面进行了积极探索，于今年年初，选择部分地区开展了应用电信“全球眼”视频系统对基本农田实行实时监控的试点工作。
二、“全球眼”监控系统及配套措施实施情况
“全球眼”视频系统是四川省正在建设的电信“天网工程”的一部分，主要用于治安监控。应用“全球眼”视频系统对基本农田实行监控，主要是借助已有的布控线路和监控系统，实时监控基本农田状况，一旦发现违法行为，及时予以制止。峨眉山市自今年2月开始进行该系统野外布线及摄像头安装工作，3月份进行线路接入及系统安装，3月底监控系统投入正式运行。主要做法和特点是：
（一）科学设定技术参数，确保监控效果。“全球眼”视频监控系统采用光纤线路输入，彩色摄像机具有多点目标预设功能，能实现水平360°垂直0°-90°旋转，旋转速度达0.12°-120°/秒，利用信号制式为PAL，水平清晰度为彩色480电视线，光学变焦为22倍，电子变焦为12倍，焦距为3.8mm-85.8mm。
（二）选择有代表性的监控点，以点带面实时监控。经过比选，峨眉山市选取了交通条件便利、经济发展状况较好、违法用地发生率较高、耕地质量较好的双福镇塘坊村、桂花桥镇幸福村和庙稿村、新平乡净安村、龙池镇白果村等五个基本农田保护区域作为监控试点。五个点基本农田保护面积共计达到652.6公顷。在正常天气条件下幸福村视频监控点的监控范围为1500亩、其余几个点均为500亩，可实现的最大监控覆盖面积为每个点3平方公里。通过监控图象，监控区域内方圆数里一览无余，满足了实时实地监控的要求。
（三）建立应急连动责任机制，确保监控效果。一是落实专人二十四小时轮班观察电脑监控图像，对可疑情况及时报告，及时调取图片证据。二是落实应急值班人员，落实乡镇国土管理员相应职责。一旦接到通知，应急值班人员保证30分钟内、乡镇国土管理员15分钟内到达现场，以迅速有效遏制土地违法行为。三是落实责任，对监控范围内发现问题未及时报告的、应急人员及乡镇国土管理员未按时赶赴现场的，按情节轻重以违反局工作纪律、取消年度评优秀资格、公开检查等形式处罚。对处理得当、工作出色的人员予以通报表彰、记奖、优先提拔等形式进行奖励。
三、视频监控系统可取得的效果
通过实施视频监控，强化了对基本农田保护的三重防线。即：通过宣传与震慑构筑心理防线；通过及时制止土地违法行为构筑补救防线；通过大力查处构筑法制防线。与传统的保护措施相比较，“全球眼”视频监控手段具有以下优势。
——实现良好的宣传效果。让社会知道有先进严密的监控手段保护基本农田，扩大对基本农田保护工作的宣传影响，提高全社会对基本农田保护工作的关注和重视程度，从而增强广大群众保护基本农田的自觉性。
——解决全面全程监控的难题。面对全市1.63万公顷基本农田，限于目前的执法力量和装备水平，在日常执法巡查和不定时检查方面，都难以做到点线面全面结合，难免周期之间有空隙、线路之间有盲区。实行“全球眼”视频监控后，监控范围内的任何动静无时无刻不在监控的视线内，从技术上克服了监控不到位的问题。
——从根本上把土地违法行为制止在萌芽状态。对违法用地的事后处置代价沉重。对于国家来说，强制恢复耕地原状无法完全实现，尤其是耕地被硬化、建成固定建（构）筑会对耕地造成永久性损坏；对于违法者来说，付出的违法代价也很大。比如处理违法占地修建农房，会使本来就不宽裕的农民多年积蓄全部付诸东流。防患胜于惩处，实施“全球眼”视频监控，可以及时制止各种破坏耕地和基本农田的行为，把对耕地和基本农田的破坏及其他损失降到最低。
——减轻执法调查取证难度。峨眉山市私挖、乱采钾长石、石灰石、粘土矿、挖沙取土现象普遍,不仅直接损毁耕地，破坏生态环境，还造成水土流失、污染农田等严重后果。由于这些行为具有突击性、游击性等特点，往往难以及时发现，只能事后打击。但由于缺乏相关证据，对违法行为难以认定，加大了处理难度。实施“全球眼”视频监控后，可以随时调出清晰录像资料作为执法证据。
——降低对基本农田的监督保护成本。全面实现基本农田视频监控后，可节约可观的人力、物力和财力。2007年峨眉山市用于国土执法工作经费及镇村组三级巡查、责任落实等费用达86万元，且仅有的几个执法人员24小时全天候待命，不分昼夜接到举报就要出勤，工作任务繁重。安装“全球眼”监控系统，市国土资源局支付每个监控眼一年1.2万元的租金，单个来看费用不小，但从总支出上看，还是明显节约了经费，同时也减轻了工作人员的负担。而电信公司提供的网络平台、设施线路均是现成的，租金的收取和监控点布设数量成反比，监控点设置越多，平均每个点的租金就越低，推广后可较大幅度降低单位成本。
四、需要解决的问题及建议
峨眉山应用电信“全球眼”视频系统对基本农田实行实时监控尚处于试点阶段。我们经研究认为，要大面积推广“全球眼”视频监控，有赖于以下四个方面问题的解决：一是降低成本。“全球眼”视频监控手段能否在更大范围内得到推广，成本始终是一个无法回避的问题，因此必须想尽办法降低成本，实现低成本高绩效。二是扩大监控范围。利用电信架设的现有电缆，“全球眼”视频监控覆盖范围受限。而要扩大监控范围，则涉及到技术手段和成本的问题。三是增强“全球眼”视频监控系统的实用性。要实现报警系统的智能化，必须从技术上解决系统对违法行为的自动识别和报警问题。四是解决复杂天气下的监控清晰度问题。如何保证在天气状况不好、能见度低的情况下获得良好的监控效果，需要在技术上进一步改进。
尽管存在上述问题，我们认为峨眉山市应用电信“全球眼”视频系统对基本农田实行实时监控不仅表明该市对基本农田保护高度重视，方向正确，而且该方法本身也具有推广潜力，值得充分肯定。建议峨眉山市继续完善相关工作，重点在降低成本、技术攻坚上进一步探索。在此基础上扩大监控范围，稳步推广。
峨眉山市尝试应用“全球眼”视频监控系统创新基本农田保护方法，对其他地方探索构建基本农田保护新机制具有积极的参考和示范价值。我们将继续做好对这项工作开展情况的跟踪调研，及时总结和报告有关情况。 |
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实践成果