——广州督察局深入基层调研成果之一

广州督察局紧紧围绕部组织的深入学习实践科学发展观，改革创新积极探索破解发展难题，推动科学发展。国土督察系统服务经济社会发展不同层面的问题，实事求是地分类调研华南地区人多地少，如何节约集约利用土地的新途径。针对广东省人均占有耕地仅有0.46亩，不到全国平均水平的一半，随着社会经济的高速发展，有限的土地资源不断减少，土地资源紧缺与经济社会快速发展的用地需求矛盾日益凸现，土地管理利用形势极为严峻。如何破解这一难题？最近通过调研，广东省佛山市“三旧”改造带给了我们启示，那就是在当前土地资源紧张、可建设用地远远无法满足实际需要的情况下，探索通过盘活存量土地，走科学发展之路将是各地区社会经济发展的必然选择。

广东省佛山市“三旧”改造带给我们的启示

广东省人均占有耕地仅有0.46亩，不到全国平均水平的一半，近几年，随着社会经济的高速发展，有限的土地资源不断减少，土地资源紧缺与经济社会快速发展的用地需求矛盾日益凸现，土地管理利用形势极为严峻。如何破解这一难题？近日，广东省佛山市“三旧”改造带给我们启示，那就是在当前土地资源紧张、可建设用地远远无法满足实际需要的情况下，探索通过盘活存量土地，走科学发展之路将是各地区社会经济发展的必然选择。

一、佛山市“三旧”改造是社会经济发展的必然选择

佛山市“三旧”改造主要是以旧城镇、旧厂房、旧村居为对象进行土地盘活、整理和重新开发的土地二次利用行为。2006年，佛山市委市政府决定通过大力推进“三旧”改造工作，进一步挖掘城市资源潜力，提高土地集约化利用水平，提升城市功能，改善城乡环境，满足社会经济发展和人民生活水平需要。佛山市政府进行“三旧”改造，与其说是主动的，倒不如说是“被逼”的，主要原因是：

（一）土地资源紧缺迫使政府寻求土地利用的新途径

佛山市是国家历史文化名城，也是一个经济充满活力的城市，全国经济百强县中有四个在佛山。近几年，佛山经济每年以近20%的速度迅猛发展，2007年GDP已达3588.5亿元，占广东全省11.1%，与此同时，经济发展与土地资源紧缺的矛盾日益凸现，2007年佛山的建设用地规模已达14.62万公顷，占全市总面积的38%，原土地利用总体规划确定到2010年的用地规模早已被突破，土地资源紧缺已成为制约佛山经济可持续发展的瓶颈，严酷的现实迫使政府重新审视原有土地利用模式带来的弊端，寻求适应科学发展的土地利用的新途径。

（二）佛山的“三旧”（即旧城镇、旧厂房、旧村居）浪费了土地、破坏了环境，成为改造的必然。
佛山的“三旧”是多年来土地粗放经营的产物，表现在“三旧”用地占地面积大，缺乏规划指导、布局分散，土地利用效率低，环境脏乱差，安全隐患较大，多数还是未经批准建设的违法建筑，违法用地矛盾、纠纷居高不下，成为群众关注的焦点。从提高土地利用效率，美化环境，改善人民生活质量的角度出发，政府推进“三旧”改造，对土地进行二次利用的做法是落实科学发展观的具体表现和必然选择。

（三）佛山的“三旧”改造潜力巨大，是突破土地资源紧缺瓶颈的重要保证。

据统计，佛山市“十一五”规划期内可纳入改造的低效用地面积约12002公顷（折合18万亩）（其中旧厂房改造用地面积约6086公顷，旧城镇改造用地面积约2516公顷，旧村镇改造用地面积约3400公顷，见下表），而佛山2007年新增建设用地指标只有10890亩，如果“三旧”改造全部实施完毕，相当于多增加18年的建设用地指标，“三旧”改造潜力巨大。

     旧物业改造的用地面积统计表（公顷）。

改造类型   旧城     旧厂     旧村     合计
佛山市     2516     6086     3400     12002（折18万亩）
禅城区     520      1000     480      2000（折30000亩）
南海区     568      2300     1237     4105（折61575亩）
顺德区     650      1100     772      2522（折37830亩）
三水区     480      1300     525      2305（折34575亩）
高明区     298      386      386      1070（折16050亩）

二、佛山“三旧”改造的主要做法

（一）组织保障，方案落实。

为保障“三旧”改造工作稳步推进，2007年佛山市政府出台《关于加快推进旧城旧厂房旧村居改造的决定》及《佛山市推进旧城镇改造的指导意见》、《佛山市推进旧厂房改造的指导意见》、《佛山市推进旧村居改造示范村居建设的指导意见》等多个文件，并分别成立领导小组，由市政府分管领导任组长，其中旧城改造工作由建设局牵头，旧厂房改造由经贸局牵头，旧村居由农业局牵头，规划局、国土局、财政局、社保局等多家单位共同参与。各部门在此基础上又根据“三旧”改造的实际提出具体实施意见，建立“三旧”改造项目报建审批的“绿色通道”，确保了“三旧”改造工作顺利进行。

（二）规划先行，统筹发展。

高水平制定“三旧”改造规划，并使之与土地利用总体规划和城市总体规划相衔接。坚持统筹兼顾，优化产业结构与改善城市农村基础设施建设和农村居民生活水平相结合，改造建设与历史名镇、名村、文物保护相结合，并注意坚持环保、生态、节能的原则。

（三）政策扶持，市场运作。

政府政策引导和扶持是“三旧”改造的关键，佛山市政府要求各级财政要调整财政支出结构，对“三旧”改造给予财政补贴支持；要在国家、省有关法律、法规和规定要求的范围内，积极制定实施各项优惠政策，从而大大提高了镇村物业建设和改造的积极性。

其次，通过市场运作，借力开发。佛山市在“三旧”改造中引入市场运作，积极促进村一级与有实力的开发商、建筑商合作，对农村物业进行高起点规划，联合开发、整体改造、分阶段实施，取得农村改貌、城市化进程加快，村集体收益增加，村民获得实惠，企业盈利的“多赢”结局。

（四）和谐改造，循序渐进。

一方面在项目引进市场化机制方面，佛山市坚持“公开、公平、公正”原则，重视处理国家、投资者和产权人的利益关系，让改造惠及群众，调动各方主动参与改造的积极性，从“要我做”变为“我要做”；另一方面在项目改造中因地制宜，量力而行，突出特色，讲究实效，做到先易后难，有计划有步骤地推进，不片面追求速度。

三、佛山“三旧”改造取得的成效

（一）提高土地节约集约利用水平。通过对零散分割、各自开发的低效用地进行统一规划统一整合，大大提高了土地利用效率。如顺德区天福来工业城改造后建设面积将从原有40万平方米增至226万平方米，产值将从10多亿元增加到150多亿元；张槎街道普华工业村厂房原属八、九十年代建造的砖木结构的单层临时建筑，改造后容积率约2.0，建筑面积增加近5倍，吸引了德国巴斯夫、汉莎卫浴等国际著名企业进驻；张槎街道辖区“三旧”改造中建成9个村民公寓项目，总用地面积176亩，建成公寓楼66栋，建筑面积17.33万平方米，可安排1001户入住，公寓的土地利用率比宅基地提高了整整一倍。

（二）推进城乡一体化建设。通过对农村旧厂房旧村居进行统一科学规划改造，完善农村基础设施建设，有力支持了社会主义新村镇建设，改善城乡面貌。如禅城石湾街道石头村正拆除集体旧物业和私人房屋4.4万平方米，统一规划改造为占地15万多平方米、建筑面积约32万平方米的中高档住宅区，使城市面貌和村民居住环境发生巨大变化。

（三）加快产业结构优化升级。通过对低效厂房用地进行改造，淘汰规模小、效益差、能耗大的企业，腾出土地来引进大项目、高新项目、龙头项目，推进产业结构升级优化，实现产业集聚高效。如禅城区石湾街道关闭5个污染严重的陶瓷厂，鼓励石湾街道黎冲、石头、石渠等村通过对自有旧仓库、旧企业改造，拆除物业10万平方米，竣工17万平方米，在原有土地1/2面积兴建澜石不锈钢交易中心，不锈钢交易量占全国近1/3，村集体年租金收入从2000万提升到8000万元，创造了3000-6000个就业岗位，促进第三产业发展。

（四）提高了政府财政收入和农民集体收入。产业结构升级和城市投资环境的改善，提升了土地价值，提高了政府税收和土地出让收入。据初步测算，“十一五”期间，“三旧”改造可推动佛山市GDP增加约1218亿元，财政收入增加约269亿元。同时还促进农民增收，如禅城区张槎普华工业村，改造后农村集体租金收入提高了约10倍；南海区桂城夏西村对近3000亩土地进行整体规划，规划建设685亩农民公寓，其余土地用来建设基础设施和发展集体经济。2006年夏西村集体收入增收800万元，人均分红也增至4300元。

经调查，在旧村居和旧厂房改造中，总体来说，群众是支持的，对现有已改造项目和正在改造的项目是满意的。但是，在旧城镇改造中，由于涉及原居民房屋的拆迁，个别市民不愿离开原居住地，有的对拆迁补偿不是很满意。总体来说，95%以上的市民和农民对“三旧”改造是支持的，也是寄予希望的。

四、佛山“三旧”改造带给我们的启示

（一）佛山“三旧”改造改变了土地利用的传统模式，具有积极的示范作用。

佛山的三旧”改造是盘活了存量土地、提高土地利用效率、改善城乡环境、提高人民生活水平的有效途径，但佛山“三旧”改造的意义远不在此，更多地是在落实科学发展观，走可持续发展道路方面所起到的示范作用。

广东省尤其是珠三角地区经济已经发展到一定规模，各城市都面临着与佛山同样的问题，即经济高速发展与土地资源紧缺日益凸显的矛盾，对广州、深圳、东莞等城市来说，发展空间问题已成为制约当地社会经济发展的瓶颈，如深圳2007年建设用地总量已经占到全市总面积的近一半，可开发的土地不足150平方公里；东莞2007年建设用地总量1033平方公里，占全市总面积的41.9%； 广州2007年建设用地总量为1600平方公里，虽然只占全市总面积的22%，但扣除河流、沼泽等难以利用的土地，可开发的土地不到60平方公里。如何破解这一难题？佛山的“三旧”改造为土地利用与管理提供了方向，如果将佛山的经验加以推广，各地通过制定科学的规划，盘活存量土地，推进低效益存量建设用地的二次利用，提高土地利用效率，将从根本上保证社会经济的科学发展，佛山“三旧”改造的示范效应意义是巨大的。

（二）加强“三旧”改造的政策研究，把握正确方向。

“三旧”改造对土地管理来说是一项新鲜事务，必然存在许多政策问题，如果处理不好，偏离方向，不仅达不到改造的目的，还会产生更多新问题，因此建议将佛山作为国土资源部落实科学发展观的试点城市，加强“三旧”改造的政策研究，待成熟后再推广。为保证不偏离方向，我们认为“三旧”改造应做好以下几方面工作：

一是高起点规划。要统筹考虑全市的发展规划和今后一个时期土地利用的可持续性要求，与土地利用总体规划和城乡规划相衔接，不能只是从一个片区、一个镇村来考虑，做到全市统一规划，分阶段分区片实施。

二是确保公共利益和群众利益，防止为开发商利益所左右。在规划中要体现基础设施、工业和城市乡村公共事业、群众住宅用地优先保障，保持改造中公共用地的适当比例，避免通过改造把公共用地和群众住宅用地大量变成商住开发用地。

三是节约集约用地。改造后的用地标准必须高于原用地的标准，符合现行土地利用政策标准的要求。
四是严格审查原则。规划要按照土地利用总体规划和城乡规划审批程序报经省级人民政府批准，涉及相关规划调整的由省级有关部门严格审查。

（三）充分发挥督察局的作用，帮助地方政府解决“三旧”改造中的实际问题。

 佛山“三旧”改造在土地管理方面存在以下问题：

    一是集体土地征为国有的程序相当复杂。佛山市“三旧”改造用地很多是集体土地，有些是村集体自行改造，但大量铺开后，村集体资金跟不上，需要引进社会资金，通过市场运作方式来推进。如果引进房地产开发商进行房地产改造，集体土地需要征为国有，按照现有政策，征地行为须报省政府审批，手续繁杂，时间长，往往两三个月批不下来，由于无法及时办理征地和用地手续，造成许多物业被拆除出现“晒太阳”情况。

    二是违法用地处理问题。佛山市“三旧”改造中大量物业属未批先用的违法建筑，这些违法建筑没有办理用地手续和报建手续，违反了土地利用总体规划和城市规划，根据现有规定，对其处理和完善用地手续也须报省政府审批，手续繁杂，处理效率低。

    三是插花地处理问题。“三旧”改造是按照规划成片实施，在“三旧”改造围内集体土地常常和国有土地相互交错，存在所谓“插花地”问题，需要将集体土地与国有土地实施土地置换。但现在政策对集体土地置换没有明确规定，只能在土地合法、村民代表大会同意以及两者土地等值或等面积的前提下，经集体土地征收为国有后再调换使用。但因征地程序问题，造成“三旧”改造进展较慢。
    佛山市就上述问题多次向省国土厅请示，希望在政策上给予支持，省国土厅由于“三旧”改造需要涉及相关政策调整，同时也担心大量违法用地搭车处理，造成失控，在处理“三旧”改造问题时比较谨慎。对此督察局可以发挥以下三方面作用：

    一是充分发挥督察局中央与地方的桥梁作用，为佛山“三旧”改造争取政策支持；

    二是发挥督察局的协调作用，并加强与省国土厅的协调，在完善相关措施方面出主意，想办法，共同推进“三旧”改造工作的开展。

    三是发挥督察局的监督作用，对“三旧”改造规划的制定与实施、历史遗留用地问题的处理、引进市场机制实行“阳光”改造等方面进行监督。

    我局认为如果佛山“三旧”改造取得成功，以点带面，推动此项工作在其它地区广泛开展，将是落实科学发展观的最好体现，意义深远。